香港是否三權分立?

legislative council
(取自Hong Kong Free Press)

作者: 陽劍文

近來香港又有一群人在討論香港的政治制度是怎樣。首先, 我們都要搞清楚, 即使我們把它說成是甚麼樣, 或者我們希望是怎麼樣, 都不會改變客觀的事實, 就是基本法怎樣詮釋。香港的政治制度主要建基於這部基礎法律。

簡單來說,三權分立,或者叫"the separation of powers" (不過不完全一樣,因為有個"三"字,而實際上不是每個政治體都是三權),指的是公權力分配給三個機關,由各機關負責不同的事,不會由一個人或一個機關獨攬大權。而同時,各機關有一定制衡的權力,並且不倚賴於其他機關的運作。三權分立也有分程度,不只是"有"還是"沒有"。

議會制 (例子有加丶澳丶英丶日) 就是明確的非完全三權分立,因為行政的建立是基於立法的信任的。然而兩個機關仍然是分割、擁有不同的權力,並且仍然在制衡對方。議會制的行政首長由立法機關中佔有過半議席的政黨之領袖擔任, 而內閣由其任命, 所以行政和立法不易有衝突, 行政機關的想法容易得到立法機關支持。然而, 行政首長的意願, 或行為,也不必然一定符合自己黨或聯盟的期望。當這個情況發生, 立法機關就能夠不支持行政的施政, 不通過法案。而且, 在一些重大的決定中, 尤其是修改憲法時, 立法機關須要三分之二的大多數, 而執政黨不容易有大多數議席。而司法獨立在大多數先進國家都明確存在, 在這裡就不作分析。所以, 議會制政治體仍然可以是某程度上的三權分立。

然而, 議會制絕不符合由孟德斯鳩提出丶美國首長制採取的那一套三權分立。這種三權分立之中, 行政丶立法丶司法的運作很獨立, 制度上不需倚賴另一方存在, 但是實際上若行政和立法不合作, 雙方都難以運作。行政機關的施政需要立法機關的通過法案; 立法機關要通過法案亦需要行政首長簽署。所以奧巴馬政府就因為在國會中民主黨沒有足夠的議席而成「跛腳鴨政府」, 更在2013年無法通過財政預算案, 被迫暫時關閉聯邦政府。其他首長制的例子有墨西哥丶巴西等。

那香港到底是屬於哪一種? 有不少人, 尤其是親中的政客或學者, 說香港不存在三權分立, 而是「行政主導」。我同意制度上香港是行政主導,這我一直亦認同,我認為香港是行政主導丶變質了的首長制。我說的「行政主導」, 是指行政有較大的權力。例如, 美國的首長制中, 行政首長, 即總統, 若不接受國會通過的法案, 可以選擇不簽署; 但若果國會再以三分之二大多數, 總統就必然要接受。然而在香港的制度中, 行政長官的權力更大。若立法會再以三分之二大多數通過法案, 行政長官有權解散立法會。即是說, 立法會的大多數也無法凌駕於行政長官。解散立法機關是很大的權力, 一般只常見於議會制中由議會建立出的政府。從此看到, 行政長官在憲制地位非常高。

不過, 即使香港的行政機關有較大的權力, 也不代表香港非三權分立。香港的行政和立法是各自被選出, 明顯是獨立運作的。只要立法堅持不合作,行政機關就須要妥協, 否則就無法施政。這是明顯的行政丶立法互相制衡的例子。這樣的事, 在中國中央政府就不會發生。而且, 終審法院亦認同香港是三權分立。例如在2014梁國雄案中, 法院就指出根據基本法和普通法精神, 香港是三權分立。縱使權力傾向行政, 香港仍然是某程度上的三權分立。

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