香港走雙首長制?

作者: 陽劍文

最近有人出來提出香港應該轉型成為雙首長制的地區, 由行政長官及政務司司長「分別擔任『地區首長』及『政府首長』的角色,分權共治,以推行『港式雙首長制』。」創意是非常足夠, 但是以合理性和實際性來說, 完全不合格。

首先, 政改的核心問題不是該作者所說的「『單一首長、雙重負責』的政制矛盾。」問題的核心是: 中共是極權政府, 極權政府並不會跟你講民主。中央不會輕易給予香港民主制度, 因為它根本不相信這一套。還有, 就算是一個民主國家, 中央政府 (或聯邦政府) 也不會輕易將現時掌握的權力下放。換著是任何人, 也不會輕易想將自己的權力割給他人, 更何況是一個大權在握的政府? 這就是核心問題。

那如果真的想轉換成「港式雙首長制」, 要怎樣做? 作者也明白「修改基本法的門檻極高」, 所以他提出的是「修訂本地法例及發佈行政命令,將行政長官現時兼任「政府首長」的主要法定權力,明確轉授予政務司司長,並修改政府人事編制,達到分權共治的效果。」以繞過修改基本法的方式去達到修改政治制度, 但請看一下基本法怎樣限制政治制度。

作者說要修改《釋義及通則條例》去將行政長官的權力自動轉移到政務司長, 此舉即是等於凌駕基本法。基本法第48條有訂明行政長官的身份和職務是甚麼。其中最明確和簡單限制作者的建議的一項是: (一) 領導香港特別行政區政府。你要讓行政長官憲制名義上具完全的行政權力而實質上要行政長官將大部份政務交予政務司長, 讓政務司長帶領內閣執行政務, 就明顯違反基本法, 因為修改後的法例等於剝奪基本法給予行政長官的權力。

奇怪的是, 作者提及第48條的第4則時, 卻完全沒有提過以上合憲性的問題。如果不理合憲性的問題, 不如直接在《釋義及通則條例》中定義香港為獨立國家, 還好辦得多?

還有, 作者提出:「要建立憲政慣例,行政長官提名的政務司司長,必須透過『信任投票』(Vote of confidence)得到立法會內大多數議員支持 […] 政務司司長的人選,可以是立法會議員、政黨黨魁或其他得到議會多數議員支持的人士 」如果沒有法律規定, 行政長官為何要跟從你的想法去提名? 假設他提名了, 中央會不會通過?  你要修改法律去實質上修改制度, 中央還跟你配合?

就算不談可行性的問題, 如果不是因為想要繞過基本法和人大, 我想不到為何香港要有兩個首長。香港雖然(理論上)具高度自治, 但它沒有自己的外交和國防。雙首長制中的總統一般如果與總理不同黨, 總理就會負責大部份政務, 總統就會主要具外交和軍事的權力。香港的新特首與總統比較, 他會有甚麼職責和權力? 文中說的「憲制、地區安全、港陸關係及對外事務」對底實質有些甚麼?

作者提出「『雙首長制』亦廣泛應用於世界各地的自治地區」, 這並不正確。他所說的「英國現有海外領土(British overseas territories),如直布羅陀(Gibraltar)、百慕達(Bermuda)和福克蘭群島(Falkland Islands)等,大多由一位英國委任的總督負責外交、國防及治安事務,而日常管治則由直選或議會委任的總理、行政長官或首席部長負責」根本就不是雙首長制, 是歪曲了其定義。總督不是民選的, 亦不屬該地區的政治系統內。加拿大也有總督 (Governor General), 它是否雙首長制? 作者等於勉強舉了這個例子去說服大家相信自治地區的雙首長制是有例可循的。

作者最後一段說「要實現我城的『民主自治』,香港人需要尋求新的想像」這一句似乎解釋為何他會犯以上的錯。可能對他來說, 談政治就是談想像。我很難想像這些錯誤是出自一個中大的法律博士。

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